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央行、銀保監(jiān)會對《評估辦法》公開征求意見
來源:中國人民銀行官網(wǎng)   2019-11-27

中國人民銀行、銀保監(jiān)會就《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》公開征求意見


為完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架,建立系統(tǒng)重要性銀行評估與識別機(jī)制,人民銀行會同銀保監(jiān)會起草了《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《評估辦法》)。日前,正式向社會公開征求意見。


2008年國際金融危機(jī)后,宏觀審慎政策逐漸成為反思危機(jī)教訓(xùn)、完善金融監(jiān)管體制的核心內(nèi)容。其中,加強(qiáng)中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是強(qiáng)化宏觀審慎管理、維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域。按照黨中央、國務(wù)院決策部署,2018年11月27日,人民銀行與銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2018〕301號文,以下簡稱《指導(dǎo)意見》),對我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別、監(jiān)管和處置作出了總體性的制度安排。《評估辦法》作為《指導(dǎo)意見》的實(shí)施細(xì)則之一,是我國系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定的依據(jù),也是對系統(tǒng)重要性銀行提出附加監(jiān)管要求、實(shí)施宏觀審慎管理、建立特別處置機(jī)制的前提,符合我國金融監(jiān)管體制改革的總體方向和要求。


《評估辦法》共四章、二十條,主要內(nèi)容包括:


一是確定評估目的和范圍。識別出我國系統(tǒng)重要性銀行,每年發(fā)布系統(tǒng)重要性銀行名單,根據(jù)名單對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行差異化監(jiān)管,以降低其發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性。


二是確定評估流程。包括確定參評銀行范圍、向參評銀行收集數(shù)據(jù)、計(jì)算系統(tǒng)重要性得分、進(jìn)行監(jiān)管判斷、確定并公布名單。


三是確定評估方法。采用定量評估指標(biāo)計(jì)算參評銀行的系統(tǒng)重要性得分,并結(jié)合其他定量和定性信息作出監(jiān)管判斷。定量評估的一級指標(biāo)包括“規(guī)模”、“關(guān)聯(lián)度”、“可替代性”和“復(fù)雜性”,指標(biāo)權(quán)重均為25%,每個(gè)一級指標(biāo)下設(shè)若干二級指標(biāo)。



      四是確定閾值和分組。得分達(dá)到一定分值的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單,并對不同組別的銀行實(shí)行差異化監(jiān)管。


五是明確任務(wù)分工。銀保監(jiān)會根據(jù)《評估辦法》制作數(shù)據(jù)報(bào)送模板和數(shù)據(jù)填報(bào)說明,向參評銀行收集數(shù)據(jù)并計(jì)算系統(tǒng)重要性得分。人民銀行、銀保監(jiān)會可提出將得分低于300分的銀行加入系統(tǒng)重要性銀行名單的監(jiān)管判斷建議。名單提交金融委審議后,由人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布。


公開征求意見結(jié)束后,中國人民銀行、銀保監(jiān)會將會同有關(guān)部門根據(jù)反饋意見進(jìn)一步修改完善《評估辦法》。


◆  ◆  ◆

中國人民銀行、銀保監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《評估辦法》有關(guān)問題回答了記者提問


日前,中國人民銀行會同銀保監(jiān)會起草了《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《評估辦法》),正式向社會公開征求意見。中國人民銀行、銀保監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《評估辦法》有關(guān)問題回答了記者提問。


一、制定《評估辦法》的背景是什么?


2008年國際金融危機(jī)以來,完善宏觀審慎政策框架逐漸成為金融監(jiān)管體制改革的核心內(nèi)容。其中,加強(qiáng)中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是強(qiáng)化宏觀審慎管理、維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域。按照黨中央、國務(wù)院決策部署,2018年11月27日,人民銀行與銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2018〕301號文,以下簡稱《指導(dǎo)意見》),對我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別、監(jiān)管和處置作出了總體性的制度安排。2019年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《中國人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,明確在人民銀行內(nèi)設(shè)立宏觀審慎管理局,牽頭系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管,建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評估、識別和處置機(jī)制。


為落實(shí)黨中央、國務(wù)院賦予的宏觀審慎管理職責(zé),人民銀行牽頭開展了《指導(dǎo)意見》實(shí)施細(xì)則制定工作。從我國實(shí)際情況看,目前我國金融業(yè)總資產(chǎn)300萬億元,其中銀行業(yè)總資產(chǎn)268萬億元,在我國金融業(yè)總資產(chǎn)中占比達(dá)到89%。考慮到銀行業(yè)在我國金融體系中的重要地位,工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行等4家銀行均已入選全球系統(tǒng)重要性銀行(G-SIBs)名單,且國際組織和主要經(jīng)濟(jì)體在系統(tǒng)重要性銀行評估和監(jiān)管方面經(jīng)驗(yàn)較為成熟,人民銀行首先會同銀保監(jiān)會制定了我國系統(tǒng)重要性銀行(D-SIBs)評估辦法,并以此為基礎(chǔ)制定附加監(jiān)管規(guī)定,也為后續(xù)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)、系統(tǒng)重要性證券業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施細(xì)則制定奠定良好的基礎(chǔ)。


二、如何對我國銀行的系統(tǒng)重要性進(jìn)行評估?


我國系統(tǒng)重要性銀行評估的流程和方法詳見《評估辦法》。《評估辦法》主要參考了全球系統(tǒng)重要性銀行評估方法以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會2012年發(fā)布的《國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行框架》,并結(jié)合我國實(shí)際對評估指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。《評估辦法》發(fā)布后,人民銀行、銀保監(jiān)會將向參評銀行發(fā)送數(shù)據(jù)報(bào)送模板和數(shù)據(jù)填報(bào)說明,收集2018年數(shù)據(jù),開展2019年系統(tǒng)重要性銀行評估。首先,采用定量評估指標(biāo)計(jì)算30家參評銀行的系統(tǒng)重要性得分,評估的一級指標(biāo)包括“規(guī)模”、“關(guān)聯(lián)度”、“可替代性”和“復(fù)雜性”,指標(biāo)權(quán)重均為25%,每個(gè)一級指標(biāo)下設(shè)若干二級指標(biāo),得分達(dá)到一定分值的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單。然后,結(jié)合其他定量和定性信息作出監(jiān)管判斷,綜合評估參評銀行的系統(tǒng)重要性。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱金融委)確定后,由人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布。


三、銀行被評為系統(tǒng)重要性銀行后,有哪些后續(xù)監(jiān)管措施?


近年來,銀保監(jiān)會參照巴塞爾協(xié)議等國際標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合我國實(shí)際,從資本和杠桿率、風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理、信息披露、壓力測試等方面對銀行提出了一系列監(jiān)管要求并組織實(shí)施。按照《指導(dǎo)意見》確定的分工,銀保監(jiān)會仍依法負(fù)責(zé)對系統(tǒng)重要性銀行實(shí)施日常監(jiān)管。人民銀行從強(qiáng)化宏觀審慎管理、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出發(fā),立足我國銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實(shí)踐,牽頭制定系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定,擬從實(shí)施附加資本要求、落實(shí)資本內(nèi)在約束機(jī)制入手,強(qiáng)化流動性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)加總和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等方面的監(jiān)管要求,并從制定恢復(fù)和處置計(jì)劃、開展可處置性評估等方面提出管理要求,切實(shí)提高系統(tǒng)重要性銀行的經(jīng)營穩(wěn)健性。同時(shí),人民銀行將持續(xù)開展系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)測分析,開展壓力測試,并視情提出相應(yīng)的附加監(jiān)管要求。


四、《評估辦法》的******對我國金融體系有什么影響?


我國系統(tǒng)重要性銀行規(guī)模體量大,在金融市場上具有風(fēng)向標(biāo)作用,識別并強(qiáng)化系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管,有助于完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、促進(jìn)市場公平有序競爭,有助于提高我國銀行體系的穩(wěn)健程度、切實(shí)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。《評估辦法》符合《指導(dǎo)意見》要求,是評估我國系統(tǒng)重要性銀行的基本規(guī)則,是強(qiáng)化宏觀審慎管理、防范系統(tǒng)重要性銀行“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措,是打贏防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵制度安排,有助于識別對我國金融體系有系統(tǒng)性影響的銀行,有助于增強(qiáng)我國系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定的透明度和可操作性,有助于推動系統(tǒng)重要性銀行穩(wěn)健經(jīng)營。


◆  ◆  ◆

系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)


為完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架,建立系統(tǒng)重要性銀行評估與識別機(jī)制,根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律法規(guī)和《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2018〕301號文),制定本辦法。


       一、總則


(一)評估目的。對參評銀行系統(tǒng)重要性進(jìn)行評估,識別出我國系統(tǒng)重要性銀行,每年發(fā)布系統(tǒng)重要性銀行名單,根據(jù)名單對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行差異化監(jiān)管,以降低其發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性,防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。


(二)適用范圍。本辦法適用于依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行。


評估中使用的數(shù)據(jù)為集團(tuán)并表數(shù)據(jù),并表范圍按照銀保監(jiān)會監(jiān)管并表范圍確定。


(三)系統(tǒng)重要性的定義。本辦法所稱系統(tǒng)重要性是指金融機(jī)構(gòu)因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜度較高、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng),在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù),一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件而無法持續(xù)經(jīng)營,可能對金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響的程度。


二、評估流程與方法


(四)評估流程。系統(tǒng)重要性銀行的評估按照以下流程每年開展一次:
      1.確定參評銀行范圍;

2.向參評銀行收集評估所需數(shù)據(jù);

3.計(jì)算各參評銀行系統(tǒng)重要性得分,形成系統(tǒng)重要性銀行初始名單;

4.結(jié)合其他定量和定性分析作出監(jiān)管判斷,對系統(tǒng)重要性銀行初始名單作出調(diào)整;

5.確定并公布系統(tǒng)重要性銀行最終名單。


      (五)評估方法。采用定量評估指標(biāo)計(jì)算參評銀行的系統(tǒng)重要性得分,并結(jié)合其他定量和定性信息作出監(jiān)管判斷,綜合評估參評銀行的系統(tǒng)重要性。


      (六)參評銀行范圍。若某銀行滿足下列任一條件,則應(yīng)納入系統(tǒng)重要性銀行評估范圍:
      1.以杠桿率分母衡量的調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額在所有銀行中排名前30;

2.曾于上一年度被評為系統(tǒng)重要性銀行。


(七)數(shù)據(jù)收集。銀保監(jiān)會每年根據(jù)本辦法制作數(shù)據(jù)報(bào)送模板和數(shù)據(jù)填報(bào)說明。數(shù)據(jù)填報(bào)說明包含各級指標(biāo)及定義、模板較上年的變化等內(nèi)容。參評銀行于每年6月底之前填寫并提交上一會計(jì)年度數(shù)據(jù)。銀保監(jiān)會進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查和數(shù)據(jù)補(bǔ)充修正后,與人民銀行共享參評銀行的監(jiān)管報(bào)表、填報(bào)數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息。


      (八)系統(tǒng)重要性得分。銀保監(jiān)會在完成數(shù)據(jù)收集后,計(jì)算參評銀行系統(tǒng)重要性得分。除第三部分另行規(guī)定計(jì)算方法的情形外,每一參評銀行某一具體指標(biāo)的得分是其該指標(biāo)數(shù)值除以所有參評銀行該指標(biāo)的總數(shù)值,然后用所得結(jié)果乘以10000后得到以基點(diǎn)計(jì)的該指標(biāo)得分。各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和,即為該參評銀行的系統(tǒng)重要性得分。


(九)閾值和分組。得分達(dá)到300分的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單。按系統(tǒng)重要性得分進(jìn)行分組,實(shí)行差異化監(jiān)管。各組分界值如下:
      第一組:300分至449分;

第二組:450分至599分;

第三組:600分至1399分;

第四組:1400分以上。

銀保監(jiān)會后續(xù)可根據(jù)實(shí)際年度數(shù)據(jù)測算結(jié)果,商人民銀行并報(bào)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱金融委)批準(zhǔn)后,對閾值和分組進(jìn)行調(diào)整。


      (十)監(jiān)管判斷。人民銀行、銀保監(jiān)會可根據(jù)其他定量或定性輔助信息,提出將系統(tǒng)重要性得分低于300分的參評銀行加入系統(tǒng)重要性銀行名單的監(jiān)管判斷建議,與初始名單一并提交金融委辦公室。


使用監(jiān)管判斷的門檻應(yīng)較高,即只在個(gè)別情況下改變根據(jù)系統(tǒng)重要性得分確定的系統(tǒng)重要性銀行初始名單。


(十一)名單確定和披露。系統(tǒng)重要性銀行初始名單、相應(yīng)銀行填報(bào)的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)于每年8月底之前提交金融委審議。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)金融委確定后,由人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布。


(十二)信息報(bào)送與披露。系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)執(zhí)行人民銀行牽頭制定的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)制度,按要求向人民銀行報(bào)送相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。系統(tǒng)重要性銀行原則上應(yīng)于入選后1個(gè)月內(nèi)通過公開渠道披露本辦法第十五項(xiàng)至第十八項(xiàng)規(guī)定的上一會計(jì)年度各項(xiàng)系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)。


(十三)評估流程和方法的審議與調(diào)整。金融委每三年對本辦法規(guī)定的評估流程和方法進(jìn)行審議,并進(jìn)行必要調(diào)整與完善。行業(yè)發(fā)生顯著變化、現(xiàn)有評估流程和方法不能滿足防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際需要的,金融委可對評估流程和方法進(jìn)行額外審議。


三、評估指標(biāo)


(十四)一級指標(biāo)。人民銀行、銀保監(jiān)會根據(jù)參評銀行的規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性等一級指標(biāo),評估其系統(tǒng)重要性程度和變化情況。


(十五)規(guī)模。評估參評銀行規(guī)模時(shí),采用調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額作為定量指標(biāo)。


調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額是指作為杠桿率分母調(diào)整后的表內(nèi)資產(chǎn)余額和調(diào)整后的表外項(xiàng)目余額之和,按照《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》(原中國銀監(jiān)會令2015年第1號發(fā)布)規(guī)定的口徑計(jì)算。該指標(biāo)權(quán)重為25%。


(十六)關(guān)聯(lián)度。評估參評銀行關(guān)聯(lián)度時(shí),采用下列定量指標(biāo):
      1.金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn),指銀行與其他金融機(jī)構(gòu)交易形成的資產(chǎn)余額。該指標(biāo)權(quán)重為8.33%。


2.金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債,指銀行與其他金融機(jī)構(gòu)交易形成的負(fù)債余額。該指標(biāo)權(quán)重為8.33%。


3.發(fā)行證券和其他融資工具,指銀行通過金融市場發(fā)行的股票、債券和其他融資工具余額。該指標(biāo)權(quán)重為8.33%。


關(guān)聯(lián)度類指標(biāo)總權(quán)重為25%。


(十七)可替代性。評估參評銀行可替代性時(shí),采用下列定量指標(biāo):


1.通過支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的支付額,指銀行作為支付系統(tǒng)成員,通過國內(nèi)外大額支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的上一年度支付總額,包括為本銀行清算的支付總額和本銀行代理其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算的支付總額。該指標(biāo)權(quán)重為6.25%。


      2.托管資產(chǎn),指上年末銀行托管的資產(chǎn)余額。該指標(biāo)權(quán)重為6.25%。


3.代理代銷業(yè)務(wù),指銀行作為承銷商或代理機(jī)構(gòu),承銷債券,代理代銷信托計(jì)劃、資管計(jì)劃、保險(xiǎn)產(chǎn)品、基金、貴金屬等業(yè)務(wù)的年內(nèi)發(fā)生額。該指標(biāo)權(quán)重為6.25%。


4.境內(nèi)營業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量,指銀行在境內(nèi)設(shè)立的持牌營業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)。該指標(biāo)權(quán)重為6.25%。


可替代性類指標(biāo)總權(quán)重為25%。


     (十八)復(fù)雜性。評估參評銀行復(fù)雜性時(shí),采用下列定量指標(biāo):


1.衍生產(chǎn)品,指銀行持有的金融衍生產(chǎn)品的名義本金余額。該指標(biāo)權(quán)重為5%。


2.交易類和可供出售證券,指銀行為交易持有、以公允價(jià)值計(jì)量且其變動計(jì)入當(dāng)期損益的證券余額和可供出售證券余額之和。該指標(biāo)權(quán)重為5%。


3.非銀行附屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn),指銀行控股或?qū)嶋H控制的境內(nèi)外非銀行金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)總額。該指標(biāo)權(quán)重為5%。


4.理財(cái)業(yè)務(wù),指銀行發(fā)行的非保本理財(cái)產(chǎn)品余額。該指標(biāo)權(quán)重為5%。


5.境外債權(quán)債務(wù),指銀行境外債權(quán)和境外債務(wù)之和,其中境外債權(quán)指銀行持有的對其他國家或地區(qū)政府、中央銀行、公共部門實(shí)體、金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人的直接境外債權(quán)扣除轉(zhuǎn)移回境內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)敞口之后的最終境外債權(quán);境外債務(wù)指銀行對其他國家或地區(qū)政府、中央銀行、公共部門實(shí)體、金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人的債務(wù)。該指標(biāo)權(quán)重為5%。


復(fù)雜性類指標(biāo)總權(quán)重為25%。


四、實(shí)施
    (十九)本辦法由人民銀行和銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)解釋。
    (二十)本辦法自年 月 日起施行。


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